¿Se está acabando el mundo de la democracia representativa?

La sospecha de que nuestras democracias son más elitistas de lo que nos gusta reconocer ha espoleado el interés por las consultas. Y no es una moda mala, siempre que no degenere en un choque suicida entre la calle y las instituciones.

En 1987 la RAI encomendó a Adriano Celentano la presentación de Fantastico, un programa de variedades. Al roquero italiano le encanta meterse en charcos y, en vez de limitarse a dar entrada a los diferentes artistas invitados, intercalaba entre actuación y actuación largas homilías en las que compartía sus inquietudes con la audiencia. Le escandalizaban, por ejemplo, las matanzas de crías de foca y, para protestar contra ellas, aprovechó la celebración de un referéndum sobre la energía nuclear para pedir a los espectadores que pusieran en la papeleta “la caza va contra el amor”.

Más célebre aún fue la ocasión en que propuso que apagaran la televisión todos los que apoyaran el acuerdo antimisiles balísticos que habían firmado Ronald Reagan y Mijaíl Gorbachov. Ocho millones de personas le hicieron caso, poniendo de manifiesto su ascendiente sobre el italiano medio y abriendo además una interesante posibilidad: si era tan sencillo sondear a la opinión pública, ¿por qué no se hacía más a menudo? ¿No era lo democrático? La reacción de las autoridades fue, sin embargo, prohibirle que realizara más consultas y someter en lo sucesivo sus guiones a censura previa.

Desde aquel lejano episodio, los avances tecnológicos han facilitado aún más la interlocución entre gobernantes y gobernados. No resulta impensable una aplicación que nos permita cada tarde, cuando volvemos del trabajo, pronunciarnos desde nuestro móvil sobre los temas candentes: no al retraso de la jubilación, sí a la subida del salario mínimo, no a la reforma laboral…

“¿Por qué no se gobierna así?”, le pregunto a David Altman.

“Ningún académico es partidario de sustituir nuestros sistemas representativos por algo parecido a eso”, me responde desde la Universidad Católica de Chile, donde da clases. “Reducir todo a opciones dicotómicas, a un sí o un no, sería muy ineficiente, nos proporcionaría un mamarracho de solución. La delegación es inevitable no ya por una cuestión de tamaño [es físicamente imposible reunir en una asamblea a toda la nación], sino porque incorpora un mecanismo de negociación del que la democracia directa carece. Muchas medidas deben transarse. No puedes imponer sin más lo que la mayoría quiere”.

La política no es como la física o las matemáticas, donde para cada cuestión existe una y solo una respuesta. “Consiste en adoptar decisiones sobre principios, sobre preferencias”, prosigue Altman, “y ahí siempre habrá discrepancias. Y no me refiero al aborto, el matrimonio gay o la eutanasia, sino al nivel óptimo de impuestos. Hay tantos asuntos sobre las que no somos capaces de ponernos de acuerdo…”

Altman es un experto mundial en los denominados mecanismos de democracia directa (MDD). Su interés por ellos se remonta casi a la infancia. “Soy uruguayo y, en 1980, la dictadura convocó un plebiscito para transitar a una democracia tutelada. Yo tendría 12 años y pregunté a mis padres qué iban a hacer. Me dijeron: ‘Te prohibimos que se lo cuentes a nadie, pero vamos a decir que no, porque los que nos gobiernan son malos y no queremos que sigan en el poder”.

Aquello supuso “un cortocircuito” para Altman. La única propaganda que veía a su alrededor era favorable al sí, pero tras la charla doméstica aprendió a distinguir por debajo del Uruguay oficial un país en rebeldía. “El día de la consulta”, recuerda, “hacía un sol radiante, pero muchos coches llevaban puesto el limpiaparabrisas. Eran pequeños gestos de protesta, porque nadie se atrevía a hablar, pero que anticipaban lo que esa noche sucedió: los milicos perdieron”.

Lo sorprendente fue, sin embargo, que disponiendo de todos los medios para el fraude, no lo cometieron. “Por primera vez en la historia una dictadura aceptaba su derrota en una votación. ¿Qué sucedió?”

Algún tiempo después, ya licenciado en Políticas, Altman consagraría su primer paper a dilucidar ese enigma.

El desencanto. El sociólogo y exministro socialista José María Maravall me comentaba hace años que la democracia es un gran invento, pero que, desde un punto de vista técnico, deja bastante que desear. Las elecciones apenas han evolucionado desde la Atenas de Pericles. “El voto”, observaba Maravall, “es un dispositivo muy burdo. Con una papeleta debes manifestar si te gusta la gestión económica, la política educativa, la lucha antiterrorista…”

Estas insuficiencias han hecho que, frente al entusiasmo que inspiran las utopías marxistas o nacionalistas, la democracia se haya aceptado siempre con cierto grado de resignación (es el menos malo de los sistemas), incluso de desencanto.

Un desencanto que se ha vuelto insoportable últimamente. “Lo llaman democracia, y no lo es”, clamaban en la primavera de 2011 los indignados acampados en la Puerta del Sol.

“En Europa y muchos otros lugares”, escribe el historiador y diplomático suizo Simon Geissbühler, “miles de personas reclaman una mayor intervención en los asuntos públicos”. Algunos teóricos creen que basta la celebración regular de comicios para disciplinar a los dirigentes, pero Maravall considera esta visión “complaciente”. El período entre convocatorias puede hacerse eterno para quienes consideran desatendidas sus reclamaciones. “La soberanía popular no debería limitarse a una ceremonia cuatrienal”, dice Altman.

La academia ha prestado mucha atención al estudio de ese momento electoral y ha derramado océanos de tinta intentando diseñar el sistema de votación ideal. Pero por muy eficaz que sea un procedimiento a la hora de reflejar la voluntad popular y de premiar a los dirigentes buenos y castigar a los malos, si el resto del tiempo se les deja a su aire, se corre el riesgo de reducir la democracia a un régimen en el que, como decía Jean Jacques Rousseau de la Inglaterra de su época, el ciudadano es libre únicamente para designar a los miembros del Parlamento. En cuanto estos toman posesión de sus escaños, “vuelve a ser esclavo, no es nada”.

Fiebre. La incómoda sospecha de que nuestros regímenes representativos son más elitistas de lo que estamos dispuestos a reconocer ha espoleado el interés por los MDD. “Europa vive una marea creciente de referéndums”, editorializaba en mayo The Economist. “En los 70 se celebraban tres al año. Ahora la media es de ocho”. La revista no parecía, sin embargo, satisfecha. Esta “fiebre”, decía, “no es siempre una buena cosa”, y enumeraba los inconvenientes que la literatura ha atribuido tradicionalmente a la democracia directa: conduce al populismo y la anarquía, perjudica a las minorías, favorece la adopción de políticas ineficientes…

Si nos guiamos por la experiencia suiza, está claro que las consultas constantes son perfectamente compatibles con una gran “estabilidad política”, como escribe Wolf Linder, de la Universidad de Berna. El país tiene fama no ya de apacible, sino de demasiado apacible. Acuérdense de El Tercer Hombre. “En Italia”, dice el pérfido traficante de penicilina que encarna Orson Welles, “en 30 años de dominación de los Borgia hubo guerras, matanzas, asesinatos… Pero también Miguel Ángel, Leonardo y el Renacimiento. En Suiza, por el contrario, tuvieron 500 años de amor, democracia y paz. ¿Y cuál fue el resultado? El reloj de cuco”.

Tampoco es cierto que la democracia directa consagre la tiranía de la mayoría. Geissbühler señala que muchas iniciativas son promovidas por “grupos de interés […] muy pequeños”, que alcanzan así un peso en la agenda que de otro modo no tendrían. Los partidos xenófobos son, por desgracia, buena prueba de ello.

La descalificación más habitual de los MDD es, de todos modos, que la gente acaba apoyando propuestas demagógicas, como ha ocurrido en California, donde los plebiscitos han ido gradualmente aumentando los gastos y bajando los impuestos hasta llevar las finanzas estatales a una situación imposible. No se trata de un argumento contra la democracia directa, sino contra la democracia en general, que seguramente resultará familiar a quienes vivieron el franquismo. Geissbühler objeta, sin embargo, que ni los políticos son sabios y responsables ni los votantes ignorantes y caprichosos. “Un ejemplo reciente de la madurez de los votantes suizos fue la iniciativa de marzo de 2012 para establecer seis semanas de vacaciones pagadas, que se rechazó con un amplio margen”.

Por su parte, la politóloga de la Universidad de Zúrich Linda Maduz observa que la tesis canónica de que las masas se caracterizan “por sus bajos niveles de interés y competencia” ha sido cuestionada por la investigación reciente. Es verdad, dice, que la mayoría se interesa poco por la política y no maneja mucha información, pero a la hora de votar lo hace con el mismo acierto que las élites más preparadas. ¿Cómo? Usando “atajos” y “pistas”, igual que los alumnos menos aplicados se las arreglan para acertar las respuestas en los exámenes.

‘California nightmare’. Aunque los detractores de la democracia directa yerran al considerarla intrínsecamente mala, tampoco es la panacea, como defienden sus apologetas. La evidencia empírica es, de hecho, ambigua y poco concluyente. Algunos estudios revelan que los cantones suizos que más recurren a las consultas presentan un mejor desempeño macroeconómico, sufren menos fraude fiscal y prestan mejores servicios públicos, pero otros trabajos demuestran que los lobbies usan los MDD para torpedear reformas que impulsarían la productividad y el bienestar a largo plazo. “La soberanía popular introduce arbitrariedad en las decisiones de gobierno”, escriben los investigadores Silvio Broner y Hans Rentsch.

La experiencia de California resulta muy elocuente. En apenas una generación, ha pasado de disfrutar de la mejor calificación crediticia de Estados Unidos a tener la segunda peor, después de Illinois. “¿Cómo puede un sitio con tantos recursos (desde su diversidad y belleza naturales hasta el insuperable talento de Hollywood y Silicon Valley) estar tan mal gobernado?”, se preguntaba The Economist hace unos años, y declaraba “culpable principal” a “los referéndums que revocan las normas sancionadas por su Asamblea y, sobre todo, las iniciativas [legislativas] con las que los votantes elaboran sus propias disposiciones. Desde 1978, año en que la Proposición 13 rebajó la fiscalidad sobre los bienes inmuebles, se han aprobado cientos de regulaciones sobre temas tan variados como la enseñanza o las cooperativas de gallinas”.

Para la revista, “la democracia es algo más que una votación continua. Debe incluir deliberación, instituciones maduras y equilibrios de poder como los que prevé la Constitución americana. Paradójicamente, California importó la democracia directa como una válvula de seguridad que la ayudara a librarse de los gobernantes corruptos, y el sistema funcionó hasta hace relativamente poco. Pero con la Proposición 13 dejó de ser una válvula para convertirse en todo el motor”.

Este abuso es el que hay que evitar, dice Altman. “Como cualquier herramienta, las consultas pueden utilizarse bien o mal”. En el libro Direct Democracy at the Turn of the Century (Pontificia Universidad Católica de Chile, 2011) explica que son como el dios Jano: un animal bifronte. Una cara se orienta hacia la mejora de la democracia y la otra en dirección opuesta. Sus críticos destacan mucho el reverso tenebroso, pero es algo que puede reprocharse de cualquier creación humana. “Todas las instituciones tienen sus debilidades”, señalaba el expresidente uruguayo Jorge Battle en 2008. “¿Qué debemos hacer? ¿Prescindir de un mecanismo porque puede manipularse?”

Lo pertinente sería discriminar la buena de la mala democracia directa, y un primer paso es aclarar la confusión terminológica. Referéndum, plebiscito o iniciativa popular se emplean a menudo como sinónimos, cuando no lo son. Bruno Kauffman y Dane Waters, responsables del IRI, un think tank de la Universidad del Sur de California que se dedica a investigar los MDD, sostienen que el referéndum y la iniciativa “deben diferenciarse del plebiscito”, que es una “votación promovida desde el Gobierno, sin el apoyo ni la influencia de la ciudadanía”, con la que ciertos políticos “pretenden dotar de legitimidad sus planes, saltándose la legislación vigente y las reglas constitucionales”.

“Muchas consultas son fruto de la ineptitud, no de convicciones democráticas”, coincide Altman. “David Cameron lanzó el brexit para zafarse de la oposición interna euroescéptica. Lo vendió como un ejercicio de libertad, pero en cuanto lo analizas un poco te encuentras con un líder que no quería hacer su trabajo o que tenía miedo de hacerlo, porque la decisión era muy costosa. Entonces, ¡qué mejor que lavarse las manos!”

Frente al plebiscito como recurso del político perezoso está el “referéndum que surge desde abajo”, sigue Altman, “porque la gente decide que es una vergüenza lo que se ha aprobado y reúne firmas para derogarlo. Suiza, Uruguay y Eslovenia son los paradigmas más sobresalientes. En varias ocasiones, la ciudadanía ha revocado leyes o ha obligado a debatir aspiraciones que los poderes públicos estaban ignorando”.

Lejos de desvirtuar nuestras democracias representativas, estos mecanismos las enriquecen, porque combaten el desencanto e incentivan la participación. “En 1985”, recuerda Altman, “[Julio María] Sanguinetti planteó dos modelos de transición: el español y el argentino. Él defendía el primero, la amnistía y el borrón y cuenta nueva. Pero los familiares de las víctimas de la dictadura se sublevaron contra sus tesis, plantearon un referéndum y, durante meses, la sociedad se vio convulsionada por aquel debate. En el bar, lo primero que te decían era: che, ¿qué vas a votar? No había reunión familiar en la que los platos no volaran. Mi papá defendía la reconciliación y yo le decía que sin justicia no hay democracia, ambos argumentos válidos… Se generó un aluvión de asunto público en la vida privada muy positivo, muy educativo. Al final, yo perdí, mi papá ganó y la vida siguió”.

¿Y no se corre el riesgo de fracturar la sociedad?

“Al contrario”, replica Altman. “Si se fija, Uruguay y Suiza son los dos países más consensuales de sus respectivos barrios [Latinoamérica y Europa]. ¿Por qué? Porque si yo soy el presidente, antes de sacar adelante una medida, tanteo quién está a favor y quién en contra y procuro incorporar todos los puntos de vista, no sea que me convoquen un referéndum y me la tiren. La mera existencia de esa posibilidad estimula la deliberación y la búsqueda de acuerdos”.

¡Pucha, perdí! “Referendos e iniciativas populares son un complemento, no un sustituto de las instituciones de la democracia representativa”, escribe el economista de la Universidad de Basilea Bruno Frey. Altman cierra el prólogo de Direct Democracy at the Turn of the Century con una recomendación parecida: los MDD deben encauzarse dentro del sistema. Si se organizan al margen, pierden la aportación de los técnicos del Estado y dan lugar a disposiciones insostenibles (como en California) o, peor todavía, contrarias al ordenamiento (como en Cataluña). En Uruguay los partidos siguen siendo los protagonistas de cualquier consulta y todo el proceso está sometido a las reglas constitucionales. El debate es transparente y riguroso, sin trucos ni manipulaciones, lo que dota a su veredicto de una legitimidad arrolladora, como en 1980 comprobaron los militares.

“En mi paper no ofrezco una explicación única de por qué aceptaron la derrota en aquel plebiscito”, dice Altman. “Influyó el sistema de recuento, que era muy difícil de defraudar. Había 5000 mesas y cada una emitía tres copias del acta: una iba a la Corte Electoral Central, otra a la Departamental y otra se la llevaba el presidente de la mesa a su casa. Podrían haberse falseado las dos primeras, pero alterar la tercera exigía practicar 5.000 arrestos… Además, los milicos habían sido formateados en el Uruguay democrático de los 50. En el fondo de su corazón sabían que habían usurpado un poder que no les pertenecía y, al final, no les quedó más remedio que decir: ¡pucha, perdí! Es lo increíblemente sexi de estos mecanismos: cuando la ciudadanía decide, decide. Ningún otro procedimiento posee semejante fuerza”.

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